La evaluación de las políticas públicas es un concepto (y una práctica) con más tradición y arraigo en el contexto europeo que en el español. Aunque ya hace diez años de la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), cuya actuación, fruto del impulso europeo, ha allanado el camino a una nueva era marcada por la evaluación independiente de las políticas públicas. Y es que desde organizaciones internacionales como la OCDE se ha avivado el debate en torno a la necesidad de institucionalizar la evaluación y de establecer un marco que regule su práctica.
Ese ha sido, precisamente, el objetivo de la Ley 27/2022, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado, que establece un marco integrador para impulsar una verdadera política de evaluación de políticas públicas en España. Y que llega para dar respuesta a lo establecido en el PRTR y a las recomendaciones de la OCDE y de la Unión Europea.
Es, sin duda, un hito muy relevante en este camino, aunque los beneficios de la evaluación ex ante y ex post de la Administración General del Estado tardarán en verse. La jornada “Evaluación de políticas públicas. Retos y perspectivas ante un nuevo escenario normativo”, convocada por KPMG en España, reunió a la presidenta de la AIReF y a expertos y representantes de ministerios, comunidades autónomas y entidades locales para analizar el impacto de la Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado.
“La evaluación, como herramienta de aprendizaje colectivo y organizativo de mejora del servicio púbico, rendición de cuentas y trasparencia, creemos que era imprescindible desde hace décadas para mejorar la eficacia y eficiencia de la gestión pública”, aseguró Cándido Pérez, socio responsable de Infraestructuras, Transporte, Gobierno y Sanidad de KPMG en España.
La evaluación ha sido posible en España gracias al impulso europeo, como recordó la presidenta de la AIReF, Cristina Herrero. Un concepto de escrutinio independiente de la gestión pública que no existía en España y que se ha visto respaldado por las exigencias asociadas a la entrega de los fondos Next Generation.
Desde hace tres años, como recordó Cándido Pérez, han surgido nuevas formas de hacer frente a las crisis que nos colocan ante un reto también diferente. “Tanto las políticas que han permanecido como las nuevas políticas implementadas deberían ser objeto de evaluación en el contexto actual. Si la urgencia ha impedido la evaluación ex ante, nunca es tarde para considerar la adecuación de las decisiones públicas a la obtención del bien común en un marco adecuado de seguridad jurídica y metodología científica que permita que la política realmente se base en la evidencia”, subrayó el socio de KPMG.
¿Qué cambiará con la ley? Como observó Natán Díaz, socio responsable de Sector Público, Infraestructuras y Transportes para Consulting Corporate de KPMG, la administración actuaba movida por impulsos a la hora de evaluar su actividad. Ahora se hará de una forma sistemática.
La jornada organizada por KPMG evidenció la complejidad del proceso de evaluación. “Evaluar bien no es algo que se pueda hacer de forma improvisada. Exige una planificación estratégica muy detallada, minuciosa, decidir qué se va a evaluar y las técnicas y metodologías que se van a aplicar. Todo se tiene que planificar desde el principio. Si no, la evaluación no va a dar un resultado válido. Y esa planificación exige tiempo”, enfatizó Natán Díaz.
Natán Díaz, socio de KPMG, los resume en tres puntos.
“Es una ley que tiene por delante mucho camino por recorrer”, explica María José Gómez García, directora del Instituto de Evaluación de Políticas Públicas. Acaba de nacer y sus resultados tardarán en visualizarse. Aunque para el tercer trimestre de este año está prevista la puesta en marcha de la Agencia de Evaluación de Políticas Públicas que prevé la ley y que dará cuenta de su labor al Parlamento.
La filosofía que subyace tras la ley es un concepto de evaluación como una herramienta de aprendizaje, según María José Gómez, del Ministerio de Hacienda y Función Pública. No pone el acento en el señalamiento de lo negativo en la gestión sino en su mejora. “De mejores evaluaciones surgen mejores políticas”, señaló. Su objetivo es mejorar la vida de los ciudadanos y que la evaluación se incorpore al ciclo de la elaboración de políticas públicas como una fase más en el proceso, no como algo extraordinario.
La ley abre una nueva era en la evaluación ex ante y ex post de las políticas públicas, pero es de momento un marco de partida, según los intervinientes en la jornada. Su desarrollo, como anticipó Milagros Paniagua, secretaria general de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social, no será fácil porque “la cultura de la evaluación no está del todo asentada en nuestra sociedad”.
Para la responsable del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, la ley supone avances en tres frentes:
Ángeles Marín, directora de la Oficina de la Estrategia de la Movilidad (MITMA), aportó la visión de un Ministerio que se ve afectado ya por la nueva legislación en la ideación de sus políticas de infraestructuras. “El objetivo es el ex ante, que nuestras políticas públicas estén dotadas de mejores evidencias, sean cada vez más eficientes y den mejores resultados. El foco siempre tiene que estar en el diseño de la política”, señaló.
La evaluación no debe abarcar solo la eficiencia del gasto, sino también otros vectores de las políticas públicas, como el impacto medioambiental, la perspectiva de género o el reto demográfico. Porque un medio de transporte o una infraestructura puede ser ineficaz desde el punto de vista del gasto, y así reflejarse en la evaluación, pero muy relevante para afianzar población, por ejemplo. O ser muy beneficioso para mejorar la calidad del aire.
“A lo mejor se dan contradicciones en la evaluación: una vertiente es más positiva y otra genera un problema. Debemos abrazar esa complejidad y no quedarnos con un único vector, dijo Ángeles Marín.
La responsable del MITECO introdujo un elemento en el debate: la falta de perfiles adecuados en la Administración para atender el desafío que implica la nueva ley: sociólogos, científicos de datos, expertos en participación ciudadana, etc. “La ley nos pone deberes a todos los ministerios. Y necesitamos formación y nuevos perfiles”, apuntó Ángeles Marín. Para Isabela Fernández de Beaumont, senior manager del área de Sector Público de Consulting Corporates de KPMG en España, “uno de los retos pendientes de la institucionalización de la evaluación es la dotación de recursos humanos y técnicos especializados a todos los niveles de la Administración”.
Como observó Natán Díaz, las metodologías de evaluación son muy complejas y exigen un gran conocimiento técnico. “Institucionalizar la evaluación en la Administración General del Estado, y en el futuro en las comunidades autónomas y administraciones locales, implica movilizar recursos a tiempo completo, personal cualificado y perfiles diferentes”, señaló el socio de KPMG. Un nuevo ecosistema, subrayó, que debe beneficiarse de la colaboración público-privada. También la presidenta de la AIReF, en la jornada, habló de un “déficit de personal evaluador en la Administración porque no hay tradición de evaluar”.
Las entidades autonómicas y locales aún no cuentan con los recursos y los marcos normativos adecuados para afrontar este paso adelante que se ha dado a nivel europeo y español. Así lo puso de manifiesto en la sesión José Ramón Menéndez Aquino, viceconsejero de Hacienda de la Comunidad de Madrid.
En la CAM se ha avanzado con normas sobre eficacia del gasto público y la creación de unidades de revisión y análisis en las consejerías. Pero uno de los hándicaps con los que se encuentran las administraciones autonómicas es la dificultad para acceder a datos de terceros, como le pasa a la propia AIReF y a la Administración del Estado.
El viceconsejero advirtió sobre ciertos efectos de las metodologías de evaluación “si el análisis termina llevando a una parálisis” de la gestión de gobierno, en particular la ex ante. A la luz de lo vivido en los últimos años se ha constatado “la necesidad absolutamente perentoria y urgente de la Administración de actuar en situaciones críticas como el Covid, la inflación y la crisis económica. A la hora de diseñar mecanismos e instrumentos primaba quizá mucho más la rapidez sobre un análisis concienzudo que lleve mucho tiempo. Hay que mantener un equilibrio”.
Ese equilibrio se puede resolver con la llamada “ingeniería concurrente”. Se trata, según José Ramón Menéndez Aquino, de que “todos los entes que tienen algo que decir en el diseño del instrumento desde el primer momento estén representados: la parte presupuestaria, la intervención, los servicios jurídicos, el área prestadora. Que el time to market sea extremadamente corto”.
La AIReF surge en 2017 fruto de un mandato europeo. Su desempeño marca un antes y un después en la cultura de la evaluación ex post en España. Para su actual presidenta, Cristina Herrero, nacía en un momento de vulnerabilidad de las finanzas públicas, de presiones al alza en el gasto a medio y largo plazo y había una necesidad de espacios fiscales. Hoy en día disfruta de un ascendente sobre todas las administraciones públicas: central, seguridad social, comunidades autónomas y corporaciones locales.
“El hecho de que todas nuestras actuaciones sean públicas qué duda cabe que te blinda frente a posibles injerencias por parte de los poderes públicos”, explicó. “Nuestra evaluación es singular porque por el momento no hay tradición en la evaluación de eficacia y eficiencia de la actuación pública. Hay otras evaluaciones, ciertamente importantes, vinculadas al procedimiento y casi a la aplicación de técnicas de auditoría, pero nuestra evaluación tiene la peculiaridad de estar centrada en la eficacia y la eficiencia”, añadió.
Sobre las polémicas en las que se ha visto envuelta la institución por su independencia, la presidenta de la AIReF restó importancia a las diferencias con el Gobierno. “Yo tampoco creo– que la administración publica tenga que justificar por qué hace caso o no a la AIReF en el ámbito de las propuestas de evaluación. La evaluación ya es un éxito -subrayó- si se han tenido en cuenta los resultados en la toma de decisiones. Se trata de que el decisor político pueda tener una decisión informada y saber cuáles son las consecuencias de sus decisiones”.
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