liberalización ferroviaria

Diez respuestas sobre la liberalización ferroviaria

La liberalización del transporte de pasajeros por ferrocarril abrirá una nueva era para la movilidad en España, que sin embargo también plantea retos para un sector clave.

1. ¿Por qué se liberaliza el transporte ferroviario de pasajeros?

El transporte ferroviario de pasajeros es fundamental para garantizar la movilidad de las personas y la vertebración territorial. Esta importancia estratégica explica la importante presencia del Estado en el sector a través de RENFE, que opera en España los servicios de transporte ferroviario en régimen de monopolio desde 1941. La Unión Europea ha impulsado la apertura gradual a la competencia en el sector, fundamentalmente para incentivar su uso y lograr un mercado único de ferrocarril a nivel europeo.

Este proceso se ha articulado a través de los llamados Paquetes Ferroviarios y su sucesiva incorporación al ordenamiento nacional. En primer lugar, se abrió a la competencia el transporte ferroviario de mercancías, a continuación el transporte internacional de pasajeros y finalmente, tras la aprobación del Cuarto (y último) Paquete Ferroviario en 2016, el transporte nacional de viajeros se liberalizará con carácter general a partir del 14 de diciembre de 2020 en todo el territorio de la Unión Europea.

En España, estos cambios normativos han conllevado la modificación de la Ley del Sector Ferroviario mediante el Real Decreto-ley 23/2018 que da luz verde a la entrada de nuevos operadores en los servicios de alta velocidad y larga distancia en el territorio nacional. Esta fecha no afecta a los servicios sometidos a Obligación de Servicio Público (Cercanías, Media Distancia y AVANT), que pueden seguir siendo adjudicados directamente hasta el 25 de diciembre de 2023.

2. ¿Cómo están otros países de Europa?

El proceso de apertura de los servicios nacionales de viajeros avanza a distinta velocidad en los países europeos. Desde hace veinte años, y coincidiendo con el desarrollo normativo de la Unión Europea, las antiguas empresas ferroviarias públicas han venido separando, con distintos matices, la gestión de la infraestructura y la explotación de los servicios, abandonando la clásica organización de monopolio, con una estructura que integraba la gestión y la operación en una única entidad. Además, con carácter general, los países han establecido un organismo regulador, con diferencias sustanciales en el alcance y el poder de las instituciones entre unos y otros.

En Reino Unido y en Italia el transporte de viajeros ya está liberalizado, y lo mismo sucede en otros países comunitarios como Suecia, Alemania, Austria o República Checa, aunque hasta la fecha, Italia es el único país que cuenta con competencia en los servicios de alta velocidad. Otros países, como España, Francia, Irlanda, Hungría, Gracias o Finlandia están incursos en un proceso de liberalización que los especialistas estiman que se desarrollará de forma paulatina; Italia tardó cinco años en alcanzar una configuración rentable para las dos empresas que compiten.

3. ¿Qué diferencia presenta respecto a la liberalización de otros sectores?

Los procesos de liberalización o de apertura de la competencia son procesos complejos que no dependen de una única decisión. En sectores como las telecomunicaciones o el aéreo, los operadores ha aprovechado las oportunidades que la digitalización y la globalización les han ofrecido, y son sectores que han ampliado su actividad, con ventajas en términos de dinamismo y eficiencia. El caso del ferrocarril es un reto complejo y no es directamente comparable en muchos aspectos.

En España se ha optado por separar la infraestructura del servicio e introducir la competencia mediante el acceso de distintos operadores en condiciones comparables a las del operador instalado, mediante el control y la supervisión de la CNMC como parte independiente y neutral que supervise al administrador de la infraestructura.

4. ¿Es un buen momento?

Las tendencias y los hábitos de los viajeros respecto al transporte y la movilidad están evolucionando y existe una demanda creciente de mayor flexibilidad. Opciones como los servicios de movilidad compartida o el transporte low cost están empezando a transformar la forma en la que accedemos y conectamos los múltiples sistemas de transporte. La digitalización ya ha cambiado la manera en la que contratamos servicios de transporte.

Tendemos hacia la movilidad como servicio, que tendrá el potencial de integrar trenes, autobuses, taxis, bicicletas, coches, públicos y privados, entre otros, y hacer que el transporte multimodal sea fluido, eficiente y cómodo. A la hora de seleccionar un modo de transporte, el consumidor atenderá a variables como el coste, la puntualidad, la distancia, la velocidad, la calidad del servicio o la seguridad, y las grandes ventajas del tren desde el punto de vista medioambiental, económico y de capacidad indican que, en un horizonte de transporte mixto, el tren seguirá siendo parte importante del futuro de la movilidad.

5. ¿Está el sector preparado?

El sistema ferroviario español tiene una serie de características que favorecen la entrada de nuevos operadores. Entre ellas, el bajo nivel de utilización de la infraestructura en la actualidad y el reducido solapamiento entre los servicios comerciales y los servicios sujetos a obligaciones de servicio público. Uno de los grandes retos tras la reforma será aprovechar la capacidad de la infraestructura y el nivel de tecnología implantado, para mejorar la operatividad, generar nueva demanda de transporte y fomentar la competitividad del ferrocarril de pasajeros.

Para ello resultará esencial entender los requisitos normativos y las numerosas excepciones. Sin embargo, existen factores que suponen un desafío para la entrada de competidores, como la disposición de material rodante, de instalaciones o de personal ferroviario, o el desconocimiento de la operativa del negocio, entre otros. Además, la liberalización es un reto para el administrador de la infraestructura, ya que el proceso exige rigor en la planificación y capacidad de adaptación para incorporar al mercado a los nuevos operadores.

6. ¿Qué cambios podemos esperar?

La CNMC considera que la liberalización podría incrementar la capacidad operativa de la red española entre un 40 y un 50%. La infrautilización de la red de alta velocidad nacional, con un uso muy desigual entre tramos, es de las más elevadas del entorno. La liberalización es una oportunidad para incrementar la utilización de la red y con ello los ingresos del gestor de la infraestructura y la rentabilización de las inversiones. La apertura de la competencia podrá suponer también la aparición de nuevos modelos de negocio y tendrá efecto, presumiblemente, en la ampliación de frecuencias y de número de pasajeros y en el establecimiento de nuevas estructuras de niveles de servicio y de precios.

La liberalización también traerá consigo la necesidad de acometer obras prioritarias para evitar cuellos de botella en estaciones y red de vías y el ritmo de inversión vendrá determinado por el número de participantes en el mercado. Adicionalmente, es de prever una mayor utilización de los espacios comerciales disponibles en las estaciones y las oportunidades ofrecidas por la digitalización y la multimodalidad generarán oportunidades de empleo, tanto en la contratación de servicios como en los sectores aledaños al transporte ferroviario.

Es aún pronto para tener una visión completa de todo lo que puede suceder. El potencial beneficio para los usuarios y para la sociedad en su conjunto dependerá de cómo se resuelvan ciertas incertidumbres que afectan al mercado, como la estructura y cuantía de los cánones y las condiciones de acceso a la infraestructura. La experiencia de otros países en los que ha desaparecido el monopolio y existe competencia entre operadores ha sido positiva en términos de aumento de pasajeros, mayores frecuencias de los trenes, mejor calidad del servicio y menores precios.

7. ¿Cómo se ha articulado el proceso?

En abril, ADIF remitió a las empresas interesadas y a la CNMC el borrador de Declaración de Red, repartiendo el mercado en tres lotes en función de la capacidad asignada en los ejes más importantes de la península: Madrid-Barcelona-Frontera francesa, Madrid-Levante y Madrid-Andalucía. Una vez remitido el documento, se abrió el plazo para que tanto las empresas como la CNMC presentasen sus alegaciones y ADIF aprobó definitivamente el modelo de Declaración de red a finales de julio.

Hasta el 31 de octubre, las empresas ferroviarias pudieron solicitar formalmente a ADIF sus propuestas de capacidad. Una vez adjudicadas las capacidades en diciembre, los nuevos operadores han podido comenzar a preparar su oferta comercial aproximadamente un año antes de la liberalización del mercado, que será el 14 de diciembre de 2020. ADIF deberá negociar ahora con los ganadores los acuerdos marco para la explotación de las líneas. Todos ellos podrán sumar socios a los consorcios hasta la firma de los mismos, previsiblemente antes del 15 de marzo de 2020. A partir de diciembre de 2020, podrán prestar servicios en competencia con RENFE.

Los tres paquetes ofertados por ADIF representan aproximadamente el 70% de la capacidad total de red; el 30% restante se podría adjudicar a otros operadores para servicios puntuales.

8.¿Qué empresas entrarán?

Los movimientos entre empresas han marcado el proceso desde sus inicios. La entrada en el sector exige un inversión muy relevante y el retorno no va a ser inmediato. Para la solicitud de capacidad, los operadores han debido realizar un plan de negocio riguroso y es esencial que aporten conocimiento y solvencia técnica y financiera en los distintos aspectos del nuevo mercado: la operación de los trenes, la gestión de los pasajeros, la gestión de la demanda, la logística de los equipajes, entre otros aspectos.

ADIF recibió seis ofertas para optar a la capacidad de red: por parte de Renfe, SCNF y Ecorail y los consorcios formados por Talgo/Trilantic/Globalia, Ilsa/Trenitalia y Globalvia/Moventia. La presentación de seis solicitudes, por más capacidad de la ofertada, demostró el interés que existe en el sector por operar la red. A continuación, una comisión analizó la documentación desde el punto de vista del cumplimiento administrativo, la capacidad financiera, la capacidad técnica y la compatibilidad entre solicitudes.

Finalmente, ADIF ha asignado a Renfe el paquete A; el paquete B, al consorcio formado por Ilsa (sociedad propietaria de Air Nostrum) y Trenitalia; y el paquete C, a SNCF. Las tres podrán ofertar sus servicios en los corredores de Madrid con Barcelona, Levante (Valencia y Alicante) y Sur (Sevilla y Málaga).

Al contrario que el resto de candidatos, SCNF y Trenitalia disponían de flota excedente en sus países de origen, y RENFE tiene flota suficiente, ya que empezará a recibir los nuevos trenes Avril en 2021. El resto de candidatos hubieran tenido que encargar la flota y el periodo de entrega no sería inferior a dos años. Tampoco existe stock suficiente para leasing ferroviario.

9. ¿Cómo se va a regular la competencia?

Una regulación atractiva y no discriminatoria es condición necesaria para la apertura del transporte de viajeros a la competencia efectiva. En este contexto, la CNMC ejercerá sus funciones como autoridad de supervisión ferroviaria y como autoridad de competencia, ya que si el marco jurídico no ofrece las suficientes garantías para un acceso adecuado y suficiente a la infraestructura, será muy complicado que los operadores puedan asumir los riesgos y los costes derivados del proceso.

Adicionalmente, es muy relevante para permitir el acceso de los nuevos agentes a las infraestructuras, las condiciones en las que se regula tanto el acceso a los servicios básicos mínimos y la estructura de las tarifas así como la utilización de las infraestructuras congestionadas. La CNMC considera que, si el marco normativo e institucional no otorga suficientes garantías, será difícil que las nuevas empresas apuesten decididamente por el mercado español, asumiendo los costes y riesgos derivados del negocio ferroviario.

10. ¿Qué oportunidades para mejorar el entorno de movilidad pueden surgir?

Por un lado, la liberalización será una oportunidad mejorar la movilidad de los ciudadanos en general y también supondrá un impulso para la industria asociada. El desarrollo y mejora de la infraestructura, los mayores recursos disponibles, la introducción de nuevas tecnologías, la digitalización y la oferta de nuevos servicios y valor añadido posibilitará la convivencia de un gran número de actores que complementen la cadena de valor. Operadores, fabricantes, empresas tecnológicas y empresas de servicios, entre otras, deberán prepararse para ofrecer un servicio seguro, flexible y eficiente.

Para empezar, Renfe ha anunciado que pondrá en circulación el AVE low cost en abril, bautizado como AVLO, con una oferta comercial de dos frecuencias diarias por sentido en la ruta Madrid-Barcelona, con la intención de ir ampliando las circulaciones.

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Cándido Pérez

Socio responsable de Infraestructuras, Transporte, Gobierno y Sanidad. Cándido posee una amplia experiencia profesional en la Administración pública. Es especialmente relevante su labor en el área de presupuestos, finanzas públicas y grupos empresariales públicos. Además, Cándido ha sido director gerente del Grupo Radiotelevisión Española.
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