Ayudas de Estado a las empresas ante la crisis del coronavirus

Ayudas del Estado a las empresas por la crisis del coronavirus: una reflexión

Ayudas del Estado a las empresas por la crisis del coronavirus: una reflexión

A día de hoy, es para todos evidente que, dentro de las numerosas consecuencias indeseables producidas por la crisis sanitaria en la que está inmersa España y la mayoría de los países del mundo, así como por el confinamiento de la población y la restricción a la continuidad de la mayoría de las actividades económicas, probablemente la más grave, después de la enfermedad y muerte de miles de personas, es la profunda y grave crisis económica general que se cierne sobre nuestro país.

Al objeto de intentar disminuir la gravedad de dicha crisis, así como posibilitar una recuperación económica rápida, el Gobierno aprobó el pasado 17 de marzo de 2020 el Real Decreto Ley 8/2020 (“RDL 8/2020”), donde se incorporaban una serie de medidas que se podían resumir en tres líneas de actuación:

a) Reforzar la protección de los trabajadores, familias y colectivos vulnerables. Dentro de esas medidas se comprenden, entre otras, la posibilidad (cumpliendo unos determinados requisitos) de acogerse a una moratoria de pagos de hipotecas (posibilidad que se ha extendido en normas posteriores, así como ampliado a moratorias o reducciones de pagos de alquileres, siempre respecto de la vivienda habitual o, en algunos cosas, inmuebles afectos a actividades económicas u otras viviendas bajo régimen de arrendamiento), así como facilitar los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo, al objeto de minimizar los despidos (que directamente se restringieron por Real Decreto Ley 9/2020);

b) El refuerzo de la lucha contra la enfermedad, particularmente mediante subvenciones directas a la investigación, medidas que también se han complementado en normas posteriores, entre otras, regulando las donaciones que se están realizando para apoyar los esfuerzos del sistema público de salud; y

c) El apoyo a las empresas, particularmente a la financiación de sus gastos.

Vamos a analizar este último apartado.

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Los límites a la actividad de sostenimiento de la actividad económica. Las normas europeas

Como es conocido un eventual deseo del Estado de apoyar (bajo una u otra medida) la actividad de las empresas españolas se encuentra constreñida por dos barreras fundamentales:

a) La situación de las cuentas públicas; y

b) La normativa europea, tanto sobre la posibilidad general de endeudamiento del Estado Español, como por la necesidad de respetar la normativa de limitación de las ayudas de estado, uno de los pilares de la Unión Europea.

Respecto del primer límite, es sabido que, desde el comienzo de la crisis económico financiera de 2008, las cuentas públicas han experimentado un deterioro (evidenciado por un importe de deuda pública respecto del PIB de un 95%, comparado con el 35% que representaba a finales de 2007) que solo a partir de 2015 se había estabilizado, habiendo experimentado una muy leve y relativa mejoría en los cuatro años siguientes (del 100,7% de finales de 2014 al 95,5% a finales de 2019).

En cuanto al segundo de los obstáculos, la propia normativa de la Unión Europea, hay que señalar que, por un lado, la Comisión Europea ha propuesto la aplicación de la cláusula de salvaguardia al Pacto de estabilidad y crecimiento, que permite a los Estados Miembros apartarse temporalmente de los requisitos presupuestarios y, así, incurrir en un mayor déficit. Por otro lado, en cuanto a la normativa de ayudas de estado, hay que recordar tres aspectos:

i) Lo primero, es importante mencionar que normativas de aplicación general sin carácter selectivo (como, por ejemplo, una bajada general de impuestos o un diferimiento general de su pago) no implican, en principio, una violación de la normativa de ayudas de estado. Por tanto, nada impide, desde este punto de vista, que el gobierno español establezca una exención o diferimiento general del pago de impuestos y/o cuotas sociales.

ii) Existen una serie de ayudas de estado preaprobadas bajo determinados condicionantes, que se pueden activar en cualquier momento sin necesidad de obtener la aprobación previa de las autoridades comunitarias (como por ejemplo, ayudas bajo el régimen de minimis al que nos referiremos más adelante).

iii) Por último, y cuando alguna de las medidas antes mencionadas no fueran oportunas o suficientes, la Comisión ha aprobado (decisión de 19 de marzo de 2020 C(2020) 1863 final) un marco temporal de ayudas de estado para el apoyo de la economía en la actual crisis. Nos detendremos un momento en este punto.

El Marco Temporal establecía la voluntad de la Comisión de aprobar, si se lo pedían los Estados Miembro, cinco posibles tipos de ayudas:

a) Subvenciones directas, anticipos reembolsables y ventajas fiscales, por un importe nunca superior de 800.000 euros por empresa (importe menor en caso de empresas del sector primario);

b) Ayudas en garantía de préstamos, de las que hablaremos más adelante;

c) Ayudas a la bonificación de tipos de interés de préstamos a las empresas;

d) Ayudas en forma de garantías y préstamos canalizados a través de entidades de crédito; y

e) Seguros de crédito a la exportación a corto plazo.

De todas ellas, el Estado Español, ha decidido, bajo el RDL 8/2020, únicamente, aplicar la (b) y (e). Por tanto, ni ha decidido, al menos hasta la fecha, aplicar medidas de tipo general (con una excepción que mencionaremos más adelante) ni aplicar alguna de las otras medidas que se permiten por el Marco Temporal.

¿Por qué esa reticencia? ¿por qué el Estado español no ha decidido una respuesta más contundente con todas las posibilidades que le concede la normativa comunitaria? Creo que la respuesta debe hallarse en el primer obstáculo que mencionamos anteriormente, la propia situación financiera del Estado español. Como comentábamos anteriormente, la situación presupuestaria de España no es la deseable a día de hoy, dado que España no ha recuperado, ni mucho menos, la situación de solvencia que tenía en los años 2007 y 2008, habiendo sido la discutible mejora en las finanzas públicas de los últimos años en todo caso muy limitada. Además, no quedan lejos los tiempos donde en que el coste de la deuda pública estuvo cerca de hacer inasumible su pago sin grandes recortes, lo que puede haber influido en el intento, hasta ahora infructuoso, de que el esfuerzo a realizar en la actual crisis sea en cierta manera asumido por la Unión Europea en su conjunto, y no por los Estados Miembros de forma aislada. Intento que, como decimos, por ahora ha resultado fallido dada la reticencia de los países de Centro Europa (muy significativamente, Alemania y Países Bajos) a apoyar esa iniciativa. De todas maneras, en estos primeros días de abril hemos visto algunas medidas que buscan suavizar o paliar dicha negativa.

El RDL 8/2020

Como decíamos, el RDL 8/2020 ha aprobado, en este sentido, dos medidas:

a) El establecimiento de garantías estatales (a través del Instituto de Crédito Oficial, ICO) a determinada financiación empresarial, por un importe de hasta 100.000 millones de euros, medida que ya ha sido aprobada por la Comisión Europea el 24 de marzo dentro del Marco Temporal.

b) El  establecimiento de una línea de seguros de crédito a la exportación a través de la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, S.A. Cía de Seguros y Reaseguros (SME) (“CESCE”), por un importe de hasta dos mil millones de euros.

a) Los avales del ICO

En cuanto al primero, por acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de marzo de 2020 se ha aprobado un primer tramo de 20.000 millones de euros, con las siguientes características principales:

I) El tramo se subdivide en dos subtramos, de 10.000 millones de euros cada uno, uno para renovaciones y nuevos préstamos a autónomos y PYMES (en el sentido que se da a este término en el Reglamento (UE) 651/2014) (el Tramo 1) y otro del mismo importe para empresas que no cumplan esos requisitos (Tramo 2).

II) Los empresas deben cumplir tres requisitos:

a) Nacionalidad española;

b) Que no se encontraran en situación (declarada o no) de concurso a fecha de 17 de marzo de 2020 ni figuraran en situación de morosidad en la Central de Información de Riesgos de Banco de España (CIRBE) a 31 de diciembre de 2019;

c) Que se hayan visto afectadas por los efectos económicos del COVID-19. Este requisito es, quizás, el más criticable, no tanto por su establecimiento, que parece lógico dada la finalidad de la ayuda, como por su indefinición, dado que no se establece qué se entiende por afectación por los efectos económicos del COVID-19. De todas maneras, por desgracia, da la impresión de que prácticamente cualquier empresa (a salvo las muy limitadas que han podido mantener su actividad sin cambios adversos en estas circunstancias) va a poder aducir un cierto perjuicio (en la mayoría de los casos, grave, pero esa gravedad no se exige) por la crisis sanitaria, con lo cual, pese a lo deficiente de la regulación, posiblemente no genere una gran conflictividad.

III) Los préstamos deben cumplir una serie de requisitos:

a) Haberse otorgado con posterioridad a 17 de marzo de 2020, es decir, se permite garantizar préstamos ya otorgados, pero que se hayan otorgado en el marco de la crisis, y no con anterioridad;

b) Con un importe máximo de:

i) Un millón y medio de euros, a autónomos y empresas, en la medida en que puedan entenderse aprobadas por el régimen de mínimos;

ii) Por un importe superior siempre que respeten el importe máximo que establece el Marco Temporal, a saber:

      1. Dos veces el coste salarial del beneficiario para el año 2019 o el último disponible (o en el caso de empresas de nueva creación, los costes salariales estimados para los dos primeros años de actividad);
      2. El 25% del volumen de negocios del prestatario en 2019;
      3. Siempre que se justifique, todas las necesidades de liquidez del beneficiario en los siguientes dieciocho (en el caso de PYMES) o doce (para el resto de empresas) meses desde la concesión.

iii) Por un plazo máximo de cinco años.

c) La garantía se otorgará pari passu (es decir, cubre siempre un importe parcial de la pérdida del prestamista, no estableciendo tramos por pérdidas) y por un importe máximo de:

i) 80% en el caso del Tramo 1;

ii) 70% (o 60% en el caso de refinanciaciones) para el Tramo 2.

d) En el caso de que el importe del préstamo sea superior a cincuenta millones de euros, el ICO no tendrá que aprobar la concesión del préstamo, sin perjuicio de que posteriormente compruebe su elegibilidad. Sin embargo, en el caso de que la operación supere los cincuenta millones de euros el ICO analizará de forma previa el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad. Hay que señalar que, en este segundo segmento, la labor del ICO no es la de analizar el riesgo, sino las condiciones de elegibilidad, por lo que no debe denegar las operaciones por razones de riesgo.

e) Las operaciones tendrán la remuneración que se señala en el Acuerdo

b) El seguro de crédito a la exportación

Como se apuntaba anteriormente, la otra medida relevante a estos efectos del RDL 8/2020 han sido los seguros de crédito a la exportación. A la fecha de escribir estas líneas, la línea de seguro que va a emitir CESCE se encuentra pendiente de definición, aunque podemos apuntar, de la lectura del RDL 8/2020, algunas características:

i) son elegibles los créditos de circulante que respondan a nuevas necesidades de liquidez, sin necesidad de que se vinculen a una operación de exportación concreta;

ii) los beneficiarios serán empresas no cotizadas en las que el negocio internacional represente al menos un tercio de su cifra de negocios o empresas que sean exportadores regulares durante los últimos cuatro años;

iii) las empresas tienen que enfrentarse a un problema de liquidez o de falta de acceso a la financiación como consecuencia de la crisis del COVID-19. De nuevo, la norma adolece de un alto grado de indefinición.

iv) Las empresas no tienen que estar en situación concursal o preconcursal ni tener impagos con el sector público a 31 de diciembre de 2019. Cabe señalar que los requisitos, aun similares, no son exactamente iguales a los que se señalan para las garantías de ICO por lo que, a falta de regulación específica, pueden suponer un alivio a empresas que no puedan acceder a las garantías de ICO pero sí a estas (por ejemplo, por estar dadas de alta en CIRBE a 31 de diciembre de 2019).

v) El importe será de dos mil millones de euros, en dos tramos sucesivos de 1.000 millones cada uno.

vi) En cuanto al porcentaje de cobertura, está pendiente de definir.

Reseñar también que la Comisión ha ampliado recientemente de forma temporal la posibilidad de cobertura de riesgo para los exportadores a todos los países, dado que anteriormente se consideraban negociables (y, por tanto, no objeto de cobertura pública) los riesgos de los países de algunos países como la Unión Europea, Estados Unidos de América o Japón.

Una valoración de las medidas

Como señalábamos anteriormente, el Estado Español ha decidido, no sabemos si de forma temporal o definitiva, no usar todos los instrumentos que permitía la legislación comunitaria para soportar la financiación de nuestras empresas. Además, ha optado por no usar aquel mecanismo que sería más eficiente y directo, cual es la concesión de subvenciones directas a las empresas para pagar sus costes en un momento en que carecen de ingresos que les permite afrontar la situación, o exenciones de impuestos que permitan aliviar la situación de liquidez de nuestro tejido empresarial.

Parece evidente, tanto de la autolimitación impuesta como de la elección de los mecanismos (garantías frente a subvención directa o exención de impuestos), que en esta elección ha pesado de forma muy relevante la situación financiera del Tesoro Público, así como la preocupación de evitar que, como ya ocurrió en la crisis financiera de la década anterior, una excesiva laxitud en el uso de los fondos públicos provoque un problema de solvencia en las finanzas públicas que haga que el Estado corra peligro de necesitar ayuda externa para satisfacer sus obligaciones. Por tanto, salvo que se permita trasladar ese riesgo a nuestros socios comunitarios, no parece previsible que el Estado apruebe de forma generalizada ayudas a nuestras empresas o exenciones de impuestos, puesto que la situación de las finanzas públicas no lo permiten.

Por tanto, la primera conclusión que hay que apuntar es que, salvo un cambio radical en la política hasta ahora seguida, las soluciones que se han puesto sobre la mesa son una ayuda de emergencia (una “estabilización del enfermo”) más que una solución al problema, dado que la deuda que se va a crear ahora habrá que pagarla a cargo de, en los casos de éxito, beneficios futuros de las empresas financiadas y, en el resto de situaciones, beneficios de los financiadores e impuestos. No solucionan el problema de la falta de ingresos, pero al menos permiten no agravarlo con un problema de liquidez, que ya veremos si evita ser de solvencia. La consecuencia, seguramente inevitable, es una mayor deuda privada (y ya veremos si pública) en una economía ya bastante endeudada. De todas maneras, parece justo reconocer que no es realista salir de la situación actual sin mayor deuda, sea pública o privada.

Respecto del primer tramo de garantías del ICO sí que nos gustaría hacer una reflexión. El hecho de la aprobación por tramos, que seguramente tiene por objetivo ir viendo las necesidades y comprobando los mecanismos teniendo margen para adaptarlos a la situación, creemos que no es el mecanismo más apropiado, al menos como se ha hecho. Así, tenemos la impresión de que este primer tramo se va a agotar prácticamente en cuanto esté disponible, lo que ocurrirá en esta semana, por lo que muchas empresas no podrán acceder a él. Esto puede provocar que esta solución de emergencia no llegue a las empresas con la rapidez necesaria, con la consecuencia de que alguna de las empresas no pueda seguir satisfaciendo sus obligaciones a tiempo. Además, no es nada imprevisible que este primer tramo se ponga a disposición de aquellas empresas con una mejor situación (las entidades se disputarán los clientes “más apetecibles”), por lo que no llegará precisamente a aquellos que lo necesitan con más urgencia. Por ello, creemos que el gobierno debe ser muy rápido en aprobar un segundo tramo y debe valorar el importe a aprobar.

En cuanto a temas concretos creemos que este tramo aprobado tiene aspectos positivos como la asunción de riesgos de forma proporcional y no por tramos, el automatismo de las aprobaciones por el ICO o las características financieras (con un coste incluso por debajo del previsto en el Marco Temporal). Sin embargo, otras características como que las condiciones de funcionamiento se desarrollen por un acuerdo marco entre el ICO y cada entidad podría llevar a condiciones diferentes para cada entidad, lo que esperamos que el ICO haya evitado.

En cuanto al seguro de crédito, creemos que debe ponerse en vigor cuanto antes. Aunque somos conscientes de la complejidad de implementar un instrumento en tan breve tiempo, la gravedad de la situación y el empeoramiento constante de la situación económica de forma casi diaria hace que cualquier demora perjudique sustancialmente la efectividad de la medida.

De todas formas somos conscientes de que en la actual crisis cualquier cosa que se diga o haga se puede demostrar insuficiente o errónea en cuestión de días. Por ello esperamos que nuestros gobernantes tengan el acierto de ir aplicando las medidas que tengan disponibles con decisión, acierto y rapidez, pues creemos que del acierto en las medidas y en el momento en su aprobación puede depender la existencia de una rápida, solvente e intensa recuperación económica (la famosa “V”), lo que será clave para el devenir de la situación económica española de los próximos años.

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Luis Fernández Santos

Socio del departamento Mercantil y Financiero de KPMG Abogados. Luis está especializado en el campo del asesoramiento en derecho financiero y bancario, habiendo asesorado tanto a entidades de crédito como empresas prestatarias (en ambos casos, tanto nacionales como extranjeras) en operaciones de financiación de activos, financiación de proyectos e infraestructuras o financiaciones estructuradas, así como en operaciones de refinanciación.
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